Actividad 1.6

1. Estructura institucional y educación, derechos humanos y derecho a la educación. Que tipo de educación para qué tipo de sociedad y qué tipo de sociedad para que tipo de educación.

Actividad 1.6

Autores: Víctor Gil López y Moisés Contreras de la Osa.  

Facultad de Educación de Cuenca          UCLM 

1. La jerarquía de las distintas leyes en España y las diferencias entre ellas.

Antes de comenzar a hablar de la jerarquía de las distintas leyes es conveniente que conozcamos lo que son las normas jurídicas. Estas consisten en una serie de criterios de decisión de conflictos de intereses, procedentes de los órganos competentes, que rigen la conducta de los hombres en sus mutuas relaciones sociales y cuya observancia está garantizada mediante oportunas sanciones.

Las normas jurídicas no son todas de la misma clase, ni tampoco tienen la misma importancia, sino que se encuentran organizadas de forma jerárquica en una escala de mayor a menor relevancia. A los escalones organizados de mayor a menor importancia que forma la escala se les denomina Rango (García, 2009).

La Constitución Española, garantiza el principio de jerarquía normativa. según el cual el sistema de fuentes se ordena de acuerdo con la posición que ocupa el órgano emisor de la norma en la estructura del Estado. Este principio tiene vital importancia en la aplicación de una determinada norma, ya que:

• Una norma de rango inferior no puede ir contra lo dispuesto en otra que tenga rango superior. Siempre prevalecerá la norma de rango superior, que será la aplicada. 

• Una norma posterior deroga a una norma anterior de igual rango. 

• Una ley especial prevalece frente a una ley general. 

La jerarquía normativa establecida por la constitución española de 1978 quedará explicada a continuación, matizando las diferencias entre ellas:

1. La Constitución española de 1978: ocupa una posición suprema en nuestro ordenamiento jurídico y prevalece sobre el resto de las normas. Para entender completamente cómo influye la Constitución, debe quedar claro este concepto, por lo que la podemos definir como una norma básica, lograda por consenso entre todos los intereses existentes en el país, un conjunto normativo que todos acuerdan y se comprometen a respetar y en ella se contiene la filosofía para la construcción del Estado. Es la norma que va a regular la convivencia pacífica en el país (García, 2009).

Además, la Constitución está estructurada en varios títulos:

2. Normativa comunitaria directamente aplicable (Reglamentos y Directivas comunitarios).

3. Los tratados internacionales (Convenios de la OIT ratificados por el Estado español). No pueden venir a disponer algo en contra de la Constitución, así que solo serán válidos si se ajustan a ella.

4. Las leyes (Emanadas de las Cortes Generales). La palabra “ley” tiene múltiples aceptaciones. En un sentido abstracto, es utilizada a veces como sinónimo de “derecho” o de “justicia” o, en una aceptación más restringida como equivalente a “legislación”. En sentido concreto, ley equivale a norma jurídica.

En una acepción más estricta, ley es la norma jurídica positiva procedente de los órganos competentes del Estado; en este sentido, se contrapone la ley a las demás normas no estatales. Por último, otra acepción más restringida considera a la ley exclusivamente como la norma estatal primordial, procedente del poder legislativo, contraponiéndose a las demás normas estatales dictadas, con carácter secundario, por los órganos inferiores con funciones delegadas o reglamentarias. (García, 2009).

Dentro de este apartado podemos diferenciar dos tipos de leyes:

• La Ley Ordinaria. Es el mandato procedente de un determinado órgano, el parlamento, a través de un determinado procedimiento legislativo, dotado de una determinada fuerza de obligar, la “fuerza de ley”.

          Los caracteres que perfilan la posición de la ley son los que aparecen en el siguiente cuadro:

La facultad que otorga la Constitución a un determinado órgano para dar comienzo al procedimiento de formación de la ley corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado y a la iniciativa popular.

• La Ley Orgánica. Es la relativa al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, la que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general. Además, la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del congreso (García, 2009).

5. Normas con rango de ley (emanadas del poder ejecutivo-gobierno).

• Reales Decretos-Leyes. Se trata de un supuesto en principio absolutamente extraordinario y excepcional, en el que el gobierno suplanta al parlamento y su potestad legislativa. Esta legislación tiene carácter provisional, de tal modo que solo puede valer para el tiempo que se necesite para reunir el parlamento para que sea este quien “regularice” la situación de dicha legislación. Por tanto, los Decreto-Leyes deberán ser sometidos a debate y votación de totalidad en el congreso de los diputados.

• Reales Decretos Legislativos. A diferencia del anterior su justificación no es la extraordinaria y urgente necesidad, sino un presupuesto jurídico habilitante, la “Ley de delegación”, que, aprobado previamente por las cortes, sienta las bases y las condiciones por las que se autoriza al gobierno para regular una determinada materia.

Dentro del Real Decreto Legislativo encontramos las llamadas “Leyes de Bases” y las leyes de autorización para refundir textos legales (García, 2009).

6. Reglamentos. Se configuran como normas jurídicas de rango inferior a la ley. Son normas que desarrollan los preceptos contenidos en las normas con rango de ley para que puedan ser llevados a la práctica. Además, son normas jurídicas dictadas por órganos sin potestad legislativa, son dictadas por órganos dependientes del Poder Ejecutivo. Según el órgano del que provengan podemos distinguir:

7. Las normas de las comunidades autónomas.  El Estatuto de Autonomía es la norma que fija la estructura organizativa básica de la Comunidad Autónoma correspondiente y que establece las reglas fundamentales a las que habrán de atenerse los órganos de la misma para desarrollar su actividad.

8. Las normas de las entidades locales. Las disposiciones de las entidades locales (Ayuntamientos y Diputaciones) se denominan Ordenanzas, Reglamentos, Bandos; estas disposiciones de carácter reglamentario siempre, están sujetas al principio de jerarquía normativa, no pudiendo contravenir lo dispuesto en una norma de rango superior (García, 2009).

2. La estructura de las leyes en España.

La estructura de las leyes y las diversas divisiones que contengan, depende de la longitud de la ley. Las leyes se dividen para que sean más comprensibles y para facilitar su interpretación y aplicación. Estas se dividen en título, la parte expositiva (que comprende el preámbulo o exposición de motivos) y en último término la parte dispositiva (comprende el texto del articulado, es decir, los artículos, la parte final, y si los hay, los anexos) (Pau i Vall, 2009).

·         El título.

En primer lugar, se hace constar la palabra “Ley”, en mayúscula, y a continuación el número ordinal que le corresponda de manera consecutiva, una barra separadora y el año correspondiente. Más tarde, y seguida de una coma, la fecha de promulgación de la ley, y finalmente, después de otra coma, el título de la ley, que debe indicar, brevemente, el contenido de esta.

En cuanto a la promulgación, en España, es un acto mediante el cual, el Rey (jefe del Estado) para las leyes del Estado o el Presidente de la Generalitat (en el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña, en nombre del Rey) efectúan una declaración formal mediante la cual se pone de manifiesto que el Parlamento correspondiente ha aprobado la ley de que se trate y que, por lo tanto, dicha ley se incorpora en el ordenamiento jurídico (Pau i Vall, 2009).

Otro aspecto a destacar en este apartado es que en España hay tres fechas distintas susceptibles de ser confundidas:

o   La primera es la de la de la aprobación de la ley por el Parlamento.

o   La segunda es la de la promulgación de la ley por parte del Rey, que coincide con la fecha en la que el Rey la sanciona, es decir, cuando la firma.

o   La tercera fecha es la fecha de publicación de la ley en el Boletín Oficial del Estado.

En nuestra opinión, con el objetivo de potenciar la posición institucional del Parlamento sería preferible que la fecha de la ley fuese la de la aprobación de la ley por parte del Parlamento y no la fecha de la promulgación de la ley, que es un acto que se celebra sin publicidad (Pau i Vall, 2009).

Otro aspecto que se debe tener en cuenta en los títulos de las leyes es que deben evitar los siguientes elementos:

o   Que contengan sinónimos.

o   Que indiquen que las leyes son reguladoras, cosa que ya se da por supuesto y que por lo tanto es innecesario indicarlo.

o   Que indiquen que las leyes son de creación de un ente.

o   Que indiquen que una ley es “especifica” o que “establece medidas”, por ser redundante.

Sin embargo, sí que es absolutamente aconsejable indicar en el título si se trata de una ley de modificación de otra anterior, por el principio de seguridad jurídica, establecido en el artículo 9.3 de la Constitución española (Pau i Vall, 2009).

·         La parte expositiva de la ley: el preámbulo o exposición de motivos.

En España, el preámbulo o exposición de motivos pone de manifiesto los objetivos de la ley.  Además, estos no tienen valor normativo, es decir, no es una norma jurídica, y se recomienda que no sean excesivamente largos.

Si acordamos que los preámbulos deben ser breves, entendemos que no es necesario dividirlos ni en letras ni en apartados. No obstante, la decisión final la tiene el Parlamento, es decir, la mayoría parlamentaria. En cualquier caso, si hubiese que establecer divisiones en el preámbulo sería mediante números romanos (Pau i Vall, 2009).

·        La parte dispositiva de la ley se divide en:

o  Los libros: son exclusivamente para las leyes muy extensas y tienen cierto carácter excepcional. Se numeran en números ordinales y se titulan. Por ejemplo: “Ley 10/2008, de 10 de julio, del libro cuarto del Código Civil de Cataluña, relativo a las sucesiones”.

o   Los títulos: se reservan también para leyes muy extensas o para leyes de gran importancia institucional. Se numeran con números romanos y deben ir titulados. Por ejemplo “Titulo II. De la Corona”.

o   Los capítulos: son directamente una subdivisión de una ley, que es lo habitual o, si la ley estuviese dividida en títulos, una división de los títulos. Además, cada capítulo debe tener un contenido unitario, se enumeran con números romanos y van titulados. Por ejemplo: “Capítulo II. Derechos del consumidor”.

o   Las secciones: aunque es poco habitual son una subdivisión de los capítulos. Deben ir tituladas y se enumeran de modo ordinal. Por ejemplo: “Sección tercera. Derecho a la información y a la educación”.

o   Los artículos: son las unidades básicas de la ley. Cada artículo debe contener el tratamiento homogéneo de un único concepto o aspecto normativo. Además, están numerados consecutivamente tanto si la ley está dividida en títulos, en secciones o en capítulos, y no deben ser excesivamente largos. También, deben ir titulados y el título debe ser breve y enunciar su contenido de manera suficiente, porque facilita a los operadores jurídicos la búsqueda de su contenido. Por ejemplo: “Artículo 12.- Funciones de la Junta Directiva”. El número y el título del artículo se sitúan por encima del texto del artículo.

o   Los apartados: cuando es preciso, pueden subdividirse en apartados, que van numerados, con números cardinales, consecutivamente.

o   Las letras: son subdivisiones de los apartados o directamente de los artículos.

o   La parte final de la ley: está integrada en la parte dispositiva de la ley, es decir, que tiene el mismo valor normativo que los artículos. El orden de las disposiciones, tanto en España como en Cataluña, es el siguiente: primero las disposiciones adicionales, después las disposiciones transitorias, después las disposiciones derogatorias y después las disposiciones finales.

§  Las disposiciones adicionales: contienen los regímenes jurídicos especiales, ya sean territoriales o económicos y los mandatos no referidos a la producción de normas. Además, son la categoría más abierta del resto de disposiciones de la parte final de las leyes.

§  Las disposiciones transitorias: tienen como objetivo facilitar el tránsito entre la norma antigua y la norma nueva. Estas establecen el régimen jurídico aplicable a situaciones jurídicas generadas al amparo de la legislación que deroga la nueva ley y que subsisten a la entrada en vigor de la nueva ley. Por lo tanto, las disposiciones transitorias pueden establecer la pervivencia de la ley derogada o la aplicación retroactiva de la nueva ley.

§  Las disposiciones derogativas: son aquellas que derogan alguna norma jurídica vigente y deben indicar expresamente las leyes o normas con rango de ley que derogan.

§  Las disposiciones finales: son normas que establecen el mandato de aprobación de otras normas jurídicas, los reglamentos, para desarrollar la ley. Estas, sirven también para modificar el derecho vigente y en ellas debemos incluir las clausulas sobre la entrada en vigor de la ley.

o   Los anexos: contienen estadísticas, fórmulas matemáticas, gráficos, etc. Los anexos deben ir titulados y si hay más de uno deben estar numerados. Es importante que en el artículo del que traen causa se haga la remisión al anexo correspondiente. Se publican a continuación de la ley en el propio Boletín Oficial correspondiente (Pau i Vall, 2009).

3. El proceso de elaboración de las leyes (proceso legislativo).

El procedimiento legislativo es el conjunto de trámites que sigue un proyecto o proposición de ley que se desarrolla en el Congreso de los Diputados y en el Senado.

A efectos expositivos el procedimiento legislativo ordinario cuenta con tres fases básicas: 

1. Fase inicial:

La fase inicial consiste en la presentación de una iniciativa legislativa que se denomina, dependiendo de quién sea su autor, “proyecto de ley” si su autor es el Gobierno o “proposición de ley” si su autor es el Congreso, el senado.

Aunque lo habitual es que los proyectos de ley del Gobierno y las proposiciones de ley sean presentadas en el Congreso de los Diputados, es también posible que las proposiciones de ley se presenten en el Senado (por un Grupo Parlamentario o 25 Senadores). En este caso, una vez publicadas se abre un plazo de quince días en el que pueden presentarse otras proposiciones de ley alternativas. Concluido este plazo la proposición o proposiciones de ley se incluyen en el orden del día de una sesión plenaria para su toma en consideración (Senado de España, 2016).

En el Pleno interviene uno de los proponentes para su defensa, seguido de dos turnos a favor y dos en contra, así como un turno de Portavoces de los Grupos parlamentarios que no podrá exceder de diez minutos. A continuación, la toma en consideración se somete a votación y, si es aprobada, la proposición de ley se remite al Congreso de los Diputados para su tramitación. Si no es aprobada, finaliza la tramitación.

2. Fase constitutiva:

La fase constitutiva o central es la parte destinada a determinar el contenido de la futura ley, lo que se hace a través de sucesivas deliberaciones y votaciones, que tienen lugar en las Cámaras (Senado de España, 2016).

En el Congreso pueden distinguirse las siguientes fases básicas:

o   Remisión por la Mesa a la Comisión competente, publicación y apertura del plazo de presentación de enmiendas.

o       Primera lectura y votación en el Pleno en el caso de que se hayan presentado enmiendas a la totalidad.

o   Reunión de la Ponencia y emisión de informe con su propuesta, que puede incluir variaciones en el texto.

o   Debate y votación en la Comisión competente, que termina con la aprobación de un dictamen que también puede suponer variaciones respecto al texto inicial.

o      Presentación de votos particulares para su defensa ante el Pleno (enmiendas no aceptadas por la Comisión).

o       Debate y votación en Pleno, con la consiguiente posibilidad de nuevas modificaciones.

o       Remisión del texto aprobado por el Presidente del Congreso al Senado.

En el Senado se sigue un procedimiento parecido, pero siempre limitado por el plazo de dos meses que establece la Constitución y que se acorta a tan solo veinte días en los proyectos declarados urgentes: 

o     Se dispone la publicación del texto recibido del Congreso y la Mesa del Senado decide la Comisión legislativa competente para su tramitación abriendo un plazo de presentación de enmiendas y propuestas de vetos, de diez días, prorrogable a quince a petición de veinticinco Senadores.

o     En caso de presentarse enmiendas o propuestas de vetos, la Comisión competente puede designar una Ponencia para que elabore el informe, pudiendo prescindir de este trámite si no lo ve justificado. La Ponencia dispone de quince días para evacuar ese informe, que puede proponer modificaciones al texto y que habrá de discutirse en Comisión (Senado de España, 2016).

o     Debate en la Comisión competente dentro de los quince días siguientes. Como corresponde al carácter preparatorio de la fase de Comisión, el Reglamento del Senado no establece ninguna regulación o limitación estricta sobre la forma de producirse las deliberaciones en el seno de la misma.

o     Aprobado el Dictamen de la Comisión, se abre un plazo de un día para que los Senadores puedan presentar, a través de sus votos particulares, propuestas alternativas al Dictamen de la mayoría.

o     Debate y votación en Pleno antes de que transcurra el plazo constitucional. El debate en sesión plenaria comienza con la presentación del Dictamen de la Comisión por el Senador designado al efecto, turno destinado casi siempre a exponer las líneas fundamentales del proyecto en discusión y sus vicisitudes en la tramitación por la Cámara. A continuación, se abre un debate sobre la totalidad con un turno a favor y otro en contra, seguidos de las intervenciones de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios por un tiempo no superior a diez minutos cada uno (Senado de España, 2016).

o       Se exige mayoría absoluta para la aprobación de un veto. Si se produce tal aprobación, que implica un rechazo a la totalidad, ya no se justifica continuar con el resto del Dictamen, y el Presidente del Senado, en consecuencia, da por concluido el debate sobre el proyecto, comunicándoselo así a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Gobierno (artículo 122 del Reglamento del Senado). Si, en cambio, la propuesta de veto es rechazada, se ponen a discusión los votos particulares al articulado, siguiendo su orden.

Concluido el plazo de mantenimiento de los votos particulares, la presentación de propuestas de modificación del Dictamen de la Comisión se sujeta a reglas estrictas: es necesario que se suscriban por la totalidad de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios o bien por la mayoría de los Portavoces que representen la mayoría de Senadores y hayan sido objeto de votos particulares.

El Presidente de la Cámara tiene la facultad de distribuir los tiempos y ordenar el debate en el Pleno.

Si el Senado no aprueba un veto ni introduce ninguna enmienda al texto remitido por el Congreso de los Diputados, éste se remite al Presidente del Gobierno para la correspondiente sanción real.

Si el Senado introdujera veto o enmienda, el texto ha de volver, junto con un mensaje motivado, al Congreso de los Diputados para su eventual ratificación. El Congreso de los Diputados puede aprobar o rechazar las enmiendas del Senado por mayoría simple de sus miembros, y levantar el veto por mayoría absoluta o bien por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo. Cuando el Congreso es el último en intervenir, es él el que realiza la remisión al Presidente del Gobierno a los efectos de la remisión del texto para su sanción y promulgación por el Rey (Senado de España, 2016).

3. Fase final:

La fase final consiste en la sanción, promulgación y publicación de la ley. La sanción y promulgación por el Rey son actos formales, que deben tener lugar en los quince días siguientes, sin que el Rey o el Gobierno puedan variar su contenido, suspender su tramitación o devolverla a las Cortes Generales para nueva consideración. Finalmente, la ley es publicada en el Boletín Oficial del Estado (Senado de España, 2016).

4. Qué son las políticas públicas y qué es y cómo analizar la política educativa.

Las políticas públicas son un conjunto de acciones y decisiones encaminadas a solucionar problemas propios de las comunidades. En el diseño e implementación de las políticas públicas pueden intervenir conjuntamente la sociedad civil, las entidades privadas y las instancias gubernamentales en sus distintos niveles. Además, estas intentan solucionar problemas de diferentes tipos: económicos, sociales, ambientales, entre otros (Escuela Virtual, 2016).

Las políticas públicas pueden estar orientadas:

·         A toda la población, denominadas políticas universales.

·    Dirigidas a solucionar algún problema de un grupo específico, denominadas políticas focalizadas.

Como señalamos en reflexiones realizadas en trabajos anteriores, el principio de universalidad supone garantizar a todas las personas aquellos bienes y servicios de calidad que son considerados indispensables para participar plenamente en la sociedad.

Entendiendo esto, hemos llegado a la conclusión de que las políticas públicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos.

En cuanto a la política educativa es necesario revisarla desde los parámetros de las prácticas docentes, de forma que se puedan percibir de una forma más clara los proyectos políticos, culturales y sociales, sobre los que se sustentan. Al mismo tiempo, estas prácticas se deben analizar desde las tradiciones sobre las que se han ido estructurando a lo largo de su historia y de su proceso de construcción institucional (Rivas, 2004).

Antes de comenzar con el análisis, procederemos a definir este concepto. La política educativa se define como “el estudio del conjunto de fuerzas que intentan dar direccionalidad al proceso educativo y de las relaciones que se dan dentro del Estado, entendido este como la inserción entre la sociedad política y la sociedad civil, para la configuración y control de la práctica institucionalizada de la educación dentro de una formación social históricamente determinada” (Paviglianiti, 1993).

Podemos partir de tres grandes tradiciones desde las que analizar la política educativa de los estados actuales:

·    El Racionalismo, como proyecto ideológico y cultural. Supone la culminación de una larga tradición filosófica que plantea la razón, la verdad científica, como única forma de conocimiento verdadero. Establece el criterio de verdad basado exclusivamente en el conocimiento aportado por la ciencia y la experimentación (Rivas, 2004).

·      La Modernidad, como proyecto cultural y económico. Supone un paso más en el desarrollo de la ideología racionalista. En forma breve se puede entender la fe en el progreso como motor de la sociedad.

La escuela resultante de este proceso, por tanto, nace con una fuerte determinación urbana y una gran invisibilidad de todo el ámbito rural, que se convierte así en paradigma del conservadurismo y del atraso.

·    El Liberalismo, como proyecto económico y político. Desde esta teoría se estructuran las nuevas relaciones sociales y económicas desde el punto de vista de la creencia en una falaz igualdad de oportunidades desde la que la libre competencia se convierte en el mecanismo regulador para conseguir la equidad social. En esta perspectiva, el sujeto es responsable de sus actos y por lo tanto de su éxito o fracaso. La escuela traduce este principio en términos de evaluación y de calificación y lo establece como un componente básico en su modelo de funcionamiento (Rivas, 2004).

Después de todo lo dicho y de la forma en que hemos cerrado nuestro discurso queremos plantear algunas conclusiones generales a modo de resumen:

·    El concepto de política educativa es mucho más amplio que el de las meras decisiones políticas entendidas como un proceso legislativo exclusivamente. La Política Educativa, en cambio, entiende esencialmente del tipo de proyecto social y las tradiciones sociales y culturales sobre los que se sustenta.

·        Las tradiciones y las lógicas sobre los que se apoyan los tres niveles mencionados coinciden en el fondo de sus planteamientos, por lo tanto, al final toda la política educativa se mueve de acuerdo a una misma lógica, aunque se justifique y planifique desde distintos planteamientos y niveles.

·       Cualquier acción que realmente se quiera convertir en transformadora de la sociedad necesita romper con esta lógica social y política. Esto supondría reconstruir las prácticas políticas educativas desde otros proyectos sociales que ataquen el problema desde la profundidad de los planteamientos (Rivas, 2004).

5. Referencias Bibligráficas.

• Bonal, X. (1999). La política educativa: dimensiones de un proceso de transformación. En R. Gomà y J. Subirats, Políticas públicas en España (pp.153-175). Barcelona: Ariel.

• Escuela Virtual. (2016). ¿Qué son las políticas públicas? Recuperado el 26 de febrero de 2016, de http://escuelapnud.org/biblioteca/pmb/opac_css/doc_num.php?explnum_id=390

• Facultad de Humanidades. (2016). Cátedra de “Política Educacional / Política Educativa”. Recuperado el 26 de febrero de 2016, de http://hum.unne.edu.ar/academica/departamentos/educa/catedras/politicaeduc.htm

• Garcia, M. (2009). Lección 2. La jerarquía de las normas en la constitución. Recuperado el 26 de febrero de 2016, de file:///C:/Users/usuario/Downloads/La%20jerarqu%C3%ADa%20de%20las%20normas%20en%20la%20Constituci%C3%B3n%20%20-1%C2%AA-.pdf

• Marchesi, A. (2006). El informe Pisa y la política educativa en España. Revista de Educación, 1, 337-355.

• Pau i Vall, F. (2009). La estructura de las leyes en España. Debate, 16, 12-20.

• Rivas, J. I. (2004). Política educativa y prácticas pedagógicas. Barbecho, 4, 36-43.

• Senado de España. (2016). Procedimiento legislativo ordinario. Recuperado el 26 de febrero de 2016, de http://www.senado.es/web/conocersenado/temasclave/procedimientosparlamentarios/detalle/index.html?id=PROCLEGORD